现行转移支付制度存在的突出问题 及优化建议分析

党的二十届三中全会提出，“完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。促进高质量发展转移支付激励约束机制”。转移支付制度作为财政调控的手段之一，主要通过一般性转移支付、专项转移支付、税收返还的方式进行，然而，现行的转移支付制度仍存在转移支付功能定位不清晰、激励约束机制不健全、政府间事权划分不清等问题。本文深入探究现行转移支付制度存在的突出问题及优化建议。

一、存在问题

（一）转移支付功能定位不清晰

按照新《中华人民共和国预算法》的设计，转移支付要以不限定资金使用方向、不限定资金支出范围、不限定资金使用对象的一般性转移支付为主。但在实际使用过程中，一般性转移支付中的绝大多数都无法由市县统筹使用，而必须按照上级指定的方向和用途使用，偏离了一般性转移支付“由下级政府统筹安排使用”的初衷。

（二）转移支付制度结构不合理

首先，我国现行的税收返还制度显示，地方税收返还数额与自身税收能力强弱有关，并承担了辖区内税收收入波动风险。相比较而言，税收能力更强的地区获得更多返还数额，逆向作用于区域财政均等化，会加重区域间财政失衡；其次，对于专款专用的转移支付资金，由于使用用途被限制，地方政府对专项转移支付的管理机制不健全，同时没有足够资源对资金进行全面的监督，从而导致地方专项资金管理混乱。

（三）政府间事权划分不清

转移支付制度有效运行的前提是政府间明确划分事权与财权。地方政府根据所承担工作范围、工作内容、规范财务支付标准、中央财政才能根据地方政府收入与需求差额确定转移支付的拨款额度，进而确保国家转移支付资金使用的合理性与规范性，减少资源的浪费。过往的分税制改革在着重区分中央与地方政府的财政权利，却忽略了两者的事权，导致具体事项的执行力度被弱化，中央与地方政府权责不清，出现职能重叠的现象，影响社会各项事务的正常开展。出现公共管理服务滞后，各地区社会经济运行不均衡的现象。

二、对策建议

（一）进一步明确转移支付的功能定位

首先要坚持一般性转移支付弥补财力缺口，由市县统筹的政策定位。围绕“促均衡、保基本”的目标，结合基本公共服务领域支出需求、财政困难程度、基本公共服务成本、人口数量、城市规模、区域面积等因素，量化为具体的分配权重，研究建立分档分区域按比例支出制度，提高政策的透明性和规范性。对于一些特定事项，也要设立相应的倾斜系数来弥补市县财力缺口，确保各地能无差别的提供基本公共产品；其次专项转移支付要更注重导向性，着力服务重大决策。例如创业结构调整、高新技术研发推广、基础学科研究等符合国家政策支持的项目，以专项转移支付的方式下达市县。市县结合自身产业优势和区域特色有针对性地开展项目储备、包装、申报，并通过专项转移支付的支持，激励本地特色领域、特色产业加快发展。

（二）进一步完善转移支付制度

首先对转移支付的资金使用加强监督和管理，健全财政转移支付制度监管体系。以法律形式规定转移支付的目标、原则、资金用途等；其次，加强转移支付制度的重点管理内容，对于一般性转移支付，重点放在“三保”工作是否到位、财政运行是否平稳、政务债务风险是否可控、基本公共服务水平是否提高等指标；对于专项转移支付，资金拨付使用流程是否规范、资金是否形成有效支出、项目建设产业发展是否达到预定目标等内容应做重点关注。

（三）准确划分各级政府间事权与财权范围

中央政府及地方政府都应明确自身职能，从而根据相应政府职能、公共服务收益范围以及经济活动的规模划分政府之间的事权。根据中央政府供给全国性公共物品，地方政府供给区域性公共物品的原则，进而明确各级政府的工作职能，通过规章制度规范各级政府的事权。